幻灯二

德国与英国可再生能源法之比较及对我国的启示

2019-11-16 18:39:20 买球app-买球app排行-手机买球app官网 4

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  德国与英国可再生能源法之比较及对我国的启示

  德国和英国的可再生能源发展都处于世界先进水平,德国在可再生能源发电、供热和交通用能三大领域制定了专门的法律,英国则以《电力法》、《可再生能源义务法令》和《可再生交通燃料义务法令》为主体,建立了独具特色的可再生能源义务制度。德国与英国可再生能源法在立法理念、立法目的、法律位阶、法律体系和法律规范等方面既有相似之处又各具特点。可再生能源立法和制度运行的差异是德英两国可再生能源发展状况差异的重要原因,对我国发展可再生能源等新能源具有重要的参考价值。本文基于对德国和英国可再生能源立法、法律规定和实施绩效的比较研究,提出完善我国可再生能源立法和法律制度的对策。

  可再生能源是指在自然界中可以不断再生并有规律地得到补充或重复利用的能源,如太阳能、风能、水能、生物质能、潮汐能等,是新能源的重要组成部分。[1]可再生能源非耗竭性和低碳性的特点,使各国将发展可再生能源作为保障能源安全和应对气候变化的重要途径。出于保障能源安全和应对气候变化的考虑,德国和英国都非常重视发展可再生能源,且其可再生能源发展都处于世界先进水平,其中尤以德国的发展为世人瞩目。德、英两国可再生能源发展的先进性及其差异性固然与两国的能源资源赋存和能源技术特点等因素密切相关,但与两国都强调以法律促进可再生能源发展有着重大关系。在我国大力发展可再生能源等新能源以保障能源安全和应对气候变化的背景下,比较分析德国和英国的可再生能源法及实施绩效,对完善我国可再生能源立法、促进我国可再生能源和新能源的发展具有重要的参考价值。

  在德国,可再生能发电领域的立法主要是《电力输送法》和《可再生能源优先法》。为确保可再生能源电力能够顺利入网,德国1991年制定了《电力输送法》。该法规定:运营公共电网的公用事业机构有义务溢价购买可再生能源电力;溢价额按上一年度平均电价的一定比例计算,最终由电力供应商和他们的消费者承担。《电力输送法》有关强制入网和溢价购买的规定,既没有增加公共财政开支,又保证了可再生能源发电企业的合理利润,为德国可再生能源的发展提供了法律制度前提。但是,《电力输送法》给一些公用事业机构(尤其是在风力发电机集中的沿海地区的机构)带来了过重且不平等的经济负担,这是该法1998年进行修订的主要原因。修订后的《电力输送法》引入了“双限额”规定,即电力供应商和初级电力供应商购买可再生能源电力的最高比例均为其总供电量的5%,以限制特定地区受到溢价补偿的可再生能源电力的数量。这样可再生能源电力占总供电量的比例就不超过10%,减轻了特定地区公用事业机构及其消费者的负担。到2000年,德国北部的一些地区可再生能源电力比例几乎达到10%,“双限额”规定成为风力发电和风电技术进一步发展的法律障碍。为消除这一障碍并促进太阳能和生物质能的发展,2000年德国颁布了《可再生能源优先法》取代了《电力输送法》,据此可再生能源电力的比例得以进一步提高。[2]

  《可再生能源优先法》是德国关于可再生能源电力的主要立法。该法于2000年2月颁布,并分别于2004年和2008年进行了大的修订,最新修订的《可再生能源优先法(2008)》于2009年1月1日生效。《可再生能源优先法(2008)》的主要内容包括:(1)将促进能源供应的可持续发展,特别是将保护气候和环境作为立法目的。(2)明确了德国到2020年的可再生能源电力发展目标,即其在总电力供应中的比例至少是30%。 (3)规定了电网营运商和发电商在可再生能电力生产和入网中各自的权利和义务,包括:离可再生能源发电设施直线距离最近的电网运营商有义务优先全额收购可再生能源电力;发电商有义务保障可再生能源电力符合特定要求;发电商有权要求电网运营商将可再生能源接入电网;在经济技术合理的前提下,电网运营商有义务优化、提高和扩展其电网及其附属设施以确保收购、传输和配送可再生能源电力,否则就要赔偿发电商由于电力不能入网而产生的损失;将可再生能源发电设施链接到电网连接点的费用由发电商承担;电网优化、提高和扩展的费用由电网运营商承担。(4)对可再生能电力的价格和成本负担进行了规定,包括:根据可再生能源发电设施的地点、装机容量和所采用的技术,不同的可再生能源电力适用不同的且逐年递减的电价;可再生能源电力和电价款应在各电网运营商间平衡和均摊;高耗电制造企业和轨道交通企业可以申请可再生能源电力使用限额。(5)规定了知情义务,发电商、电网运营商和公用事业公司等负有提交和公布相关信息的义务。(6)规定了鼓励采用新技术和新作物的奖励制度,对采用新技术和使用能源作物等符合特定要求的发电商给与奖励等。[3]德国的《可再生能源优先法》实际上是“可再生能源电力法”,它所确立的可再生能源电力优先全额收购、分类递减电价、电力电价平衡分摊、特殊行业可再生能源电力使用限额、信息公开和新技术特别奖励等可再生能源电力促进制度,有力地促进了德国可再生能源电力的发展。

  供热所耗费的能源占德国最终能源消费的一半,但到2005年仅有不到6%的供热能源来自于可再生能源。[4]为提高供热领域可再生能源的使用比例,2008年德国制定了《可再生能源供热促进法》,该法于2009年1月1日正式生效。[5]《可再生能源供热促进法》(2008)的主要内容包括:(1)明确了该法的立法目的是促进能源供应的可持续发展、保护气候和降低能源对外依存度。(2)规定了可再生供热用能的发展目标,即到2020年可再生能源在供热用能的比例至少达到14%。(3)确立了建筑供热用能可再生能源比例配额制度和替代履行制度。要求有效使用面积50平方米以上的新建建筑供热必须使用一定比例的可再生能源(包括各类可再生能源或其混合),各州可以将这一义务扩展到已有建筑;不想使用可再生能源的可以采取其他替代措施,例如50%以上的供热用能来自于余热发电或者热电联产、将房屋的隔热效果提高15%或者使用主要利用可再生能源的本地供热系统。(4)规定了政府财政支持制度,要求政府在2009~2012年间每年提供5亿欧元的资金支持可再生能源供热的发展等。[6]这些法律制度有效地促进了可再生能源在供热领域的发展。

  可再生能源在交通领域的利用主要是向化石燃料中添加生物质燃料。德国促进生物质燃料发展的相关立法主要有《引入生态税改革法》(1999),《进一步发展生态税改革法》(2003)和《生物燃料配额法》(2006)

  根据《引入生态税改革法》(1999),德国政府多次提高石油、天然气和电力的生态税,而生物质燃料则免收生态税,这从反向刺激了生物质燃料的发展。为持续推进生态税改革,《进一步发展生态税改革法》(2003)将生态税改革扩展至“生态财政”,规定了各种能源的生态税税率和对高耗能企业、公共交通企业和低收入家庭所采取的补偿措施。为不使生物质燃料受到过度补贴,德国逐渐减少对生物质燃料的税收减免,将促进生物质燃料发展的手段从税收减免调整为比例配额。2007年1月1日生效的《生物燃料配额法》(2006)进一步取消了生物质燃料的税收减免,规定化石燃料必须添加或者混合一定比例的生物质燃料,规定了生物质燃料占整个燃料市场的份额比例,2010年和2015年分别是6.75%和8.0%。[7]此外,为了保证更多的生物质燃气通过燃气供应网被应用于发电、供热和交通领域,2007年12月德国修改了《燃气供应网准入条例》、《燃气供应网支付条例》和《激励措施条例》。这些条例设定了到2020年和2030年生物甲烷在德国燃气需求中的比例分别是6%和10%的发展目标。[8]

  综观德国的可再生能源立法及其规定,它既强调了经济效率—主要通过优先全额收购和比例配额等强制性制度确保可再生能源的发展,又重视了社会公平—主要通过电力电价均衡分摊、限额使用和补贴等制度确保能源市场的公平竞争,并确保特定行业和的负担合理。从成本收益方面,德国充分发挥价格和税收等宏观财政手段的杠杠作用,一方面,在发展初始阶段利用分类电价、税收减免和财政支持等优惠制度,保证电力供应商能够享受适当利润而积极参与可再生能源领域的发展;另一方面,在发展到一定水平时,又通过减免、补贴的逐年减少甚至取消,刺激电力供应商不断更新可再生能源技术、降低成本,带动可再生能源向更成熟的阶段发展。

  1989年7月颁布的《电力法》是英国电力可再生能源立法的源头。该法第32条规定:国务大臣可以以法令的形式要求公共电力供应商在特定的日期之前,证明它供应了特定数量的非化石能源电力;违反该项法令的电力供应商将受到处罚;公共电力供应商可以通过合同向电力生产者购买非化石能源电力,也可以自己经营非化石能源电厂作为其非化石电力供应的来源。该条的授权性规定为英国建立可再生能源义务制度奠定了法律基础。[9]

  在转化《欧盟可再生能源电力指令》(2001/77/EC )的外部推动下,为了进一步完善电力可再生能源义务制度,2002年3月英国颁布了《可再生能源义务法令》。该法令成为英国促进可再生能源电力发展的主要法律文件,并随着英国国内可再生能源发展和欧盟可再生能源政策法律的演进而不断得到修订和更新。[10]现行的《可再生能源义务法令》(2009)于2009年4月1日生效,主要内容包括:电力供应商有义务供应一定比例的可再生能源电力;[11]电力供应商可以通过提交可再生能(电力)义务证书(Renewables Obligation Certifi-cate,以下简称ROC)或者向燃气和电力市场办公室(Office of the Gas and Electricity,以下简称Ofgem)购买ROC履行其义务;Ofgem根据可再生能源发电商所发的可再生能源电力向其签发ROC, ROC可以在市场上交易;国务大臣确定特定时期内ROC的数量和可再生能源电力的比例;ROC所要确认的内容、不能签发ROC的情形;合格的可再生能源的计算方法;每一份ROC代表1兆瓦·时(1 Megawatt Hours=1000千瓦·时)的可再生能源电力,对于相同数量的可再生能源电力来说,技术难度越大的可再生能电力获得的ROC数量会越高;ROC签发和取消的程序;电力供应商为履行可再生能源义务而购买ROC的价格,以及购买费用的使用;供应商须向Ofgem提交的信息以及其它必须公开的信息等。[12]2010年3月,英国对《可再生能源义务法令》(2009)进行了修订,修订的内容主要有:进一步完善了特定时期内ROC的估算方法;将可再生能源义务的结束年份从2027财政年度延长至2037财政年度;取消可再生能源电力最高比例为20%的限制;从2011财政年度开始,ROC的供需比例差额从8%提高到10%以确保ROC的价格;从2010年4月起,对5兆瓦以下的可再生能源机组适用“固定电价”制度,等等。[13]

  2004年7月颁布的《能源法(2004)》第124条规定:国务大臣可以以法令的形式要求交通燃料供应商在一定的时期内供应或者交付特定数量的可再生交通燃料。根据第124条的授权,2007年10月英国颁布了《可再生交通燃料义务法令(2007)》,主要内容有二。首先,规定逐年提高的可再生交通燃料供应比例。其次,设立主管机构—可再生燃料署办公室(The Office of Renewable Fuels Agency,以下简称ORFA),职责为:建立和维护可再生交通燃料账户;受理可再生交通燃料账户的申请、发放、转让和撤销等事项,记录可再生交通燃料的收支情况;签发可再生交通燃料证书(Renewable Transport Fuel Certificate,以下简称RTFC),[14]管理RTFC在市场上的交易;就法令的执行情况及其对温室气体减排和可再生能源发展的影响,向国务大臣提交年度报告并予以公布;执行违反法令的惩处措施等。[15]2009年4月,英国对《可再交通生燃料义务法令》(2007)进行了修订,进一步明确了可再生柴油、轻油等术语的含义,并修改了供应可再生交通燃料的比例。[16]

  综观英国的可再生能源立法,它的特征可以归纳为:(1)以可再生能源义务制度为核心,以比例配额为手段渐进地推动可再生能源的发展;(2)综合运用政府机制和市场机制,例如在政府设定可再生能源比例配额的前提下,实施了ROC和RTFC的市场交易制度;(3)可再生能源立法集中在电力和交通领域,可再生能源义务法律制度从电力领域扩展至交通领域、但没有扩展到供热用能领域。(4) ROC分类权重制度有效促进了可再生能源的多元化发展。[17]

  两国都将发展可再生能源放在保障能源供应安全、应对气候变化和促进经济低碳转型的国家战略高度,充分认识到可再生能源在经济、社会和环境方面的多重价值。当然,对这一立法目的的立法宣示,两国通过不同法律形式予以表达。德国将其明确规定在专门的可再生能源法律之中,而英国则规定在《气候变化与可持续能源法》等上位能源法中。[18]其次,可再生能源施行法的渊源和位阶不同。德国以议会通过的成文法为施行法的主体,而英国以相关部门依据议会通过的法律的授权而制定的法令为施行法的主体;相形之下,德国施行法的法律位阶比英国的要正式。不过,两国的施行法都有一个共同的特点,就是立法内容具体,目标明确,操作性和可执行性强。

  所谓“大同”,是指两国都设定了可再生能源及其在各个领域的具体的发展目标;都注意明确可再生能源生产商和供应商各自的权利义务范围;都采用比例配额制促进交通可再生燃料的发展;都强调相关信息的公开和各项制度的可执行性。所谓“小异”,是指在实现具体发展目标的方式上,两国采用的策略性措施有所不同。例如,德国采取可再生能源电力优先全额收购制度和分类递减电价制度,而英国则主要依赖电力可再生能源义务制度。在促进可再生能源的多元化发展上,德国实行分类递减电价制度,英国则运用ROC分类权重制度。此外,德国不仅规定了电网运营商接入可再生能源电力的义务,还规定了燃气管网运营商接入可再生燃气的义务。

  德国和英国的可再生能源立法和相应法律制度有力的促进了两国可再生能源的发展。这种发展—作为可再生能源立法的绩效表现,又由于两国在此领域立法力度的不同、立法侧重领域的不同和法律制度设计的差异而表现出各自的特点。

  2005~2009年间的统计数据表明(参见表1),德国的可再生能源供应量不断增加,可再生能源在最终能源消费中的比重也不断提高;可再生能源在电力中的使用比例最高,在供热领域的使用量最大;在电力、供热和燃料领域的发展越来越均衡。而在英国,同类统计数据表明(参见表2),可再生能源电力和供热也呈稳步增长态势,尤以交通可再生能源增长相对迅速,但可再生能源在整个能源消费中所占的比例较小;可再生能源在电力中的使用比例最高且使用量最大,可再生能源在供热领域的使用比例和使用量都比较小。

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